Artículo realizado por Antonio Rial Sánchez y Laura Rego Agraso del Grupo de Investigación GEFIL. Dpto. de Didáctica y Organización Escolar de la Universidad de Santiago de Compostela.
Las acciones más relevantes tras la asunción de esta Declaración tienen que ver con la puesta en marcha del Marco Europeo de las Cualificaciones (EQF) o el Sistema Europeo de Créditos para la Enseñanza Técnica y Formación Profesional (ECVET). Estas y otras iniciativas son analizadas en cuanto a su consecución, teniendo en cuenta las expectativas planteadas en el Programa de trabajo «Educación y Formación 2010».
Declaración de Copenhague (2002)
1. La Declaración de Copenhague (2002) en el marco de las políticas de educación y formación en la Unión Europea
Como es generalmente conocido, las políticas de educación y formación profesional han ocupado un lugar esencial en el seno de la Unión Europea y en la consecución de los objetivos planteados de forma conjunta. Tanto es así, que desde la firma del Tratado de Roma en 1957, se plantea la creación de una política común de formación profesional, entendida como un instrumento clave para el desarrollo de las economías nacionales (Art. 128º).
A partir de entonces aparecen distintos tratados y acuerdos que se plantean la consecución de este objetivo como un reto de la Unión Europea y de sus Gobiernos nacionales, así como distintos organismos e instituciones que trabajarán en la consecución del mismo y en el desarrollo de políticas activas de mejora de las enseñanzas de formación profesional y de su acercamiento al mercado laboral.
Uno de los hitos más importantes en este proceso, y a partir del cual se propone la Declaración de Copenhague en 2002, es la Estrategia de Lisboa, establecida en la Cumbre de su mismo nombre en el año 2000. En este acuerdo se ratifica uno de los objetivos más ambiciosos y, por ello, más repetidos en la bibliografía especializada, el de convertir a Europa en la «economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de conseguir un crecimiento sostenido con trabajo y cohesión social» (Consejo de la Unión Europea celebrado en Santa María de Feira, 2000).
Para su consecución no es suficiente una transformación de la economía europea, sino que se debe dar una modernización del Estado de bienestar y de los sistemas educativos europeos, llegando a constituirse la Unión Europea en el año 2010 como líder mundial en términos de calidad educativa (Torres y Lorente, 2010:169). El hecho de eludir el principio de subsidiariedad, el cual se establece en el Tratado de Maastricht (1992) o Tratado de la Unión Europea, con respecto a la Estrategia de Lisboa, implica un retorno en cuanto al proceso de homogeneización de las políticas formativas que, hasta ahora, se mantenían como plena responsabilidad de los Estados miembros (Ertl, 2006:14). Desde el momento en el que se modifica este aspecto vinculante, se retrocede en cuanto al alcance de los objetivos propuestos, dado que no se requiere con la firma de la Declaración un compromiso firme de consecución en el tiempo propuesto para ello, en este caso el año 2010, sino que se plantean los retos como asumibles de forma voluntaria.
Posteriormente, en el marco de la Estrategia de Lisboa 2000, se corrobora la consideración de las políticas de educación y formación como instrumento para la promoción del empleo en el Consejo celebrado en Barcelona en el año 2002. Los ministros de Educación de los Estados miembros se plantean en este contexto tres objetivos esenciales (Informe del Consejo Educación al Consejo Europeo, 2001):
- 1. Mejorar la calidad y la eficacia de los sistemas de educación y formación en la Unión Europea.
- 2. Garantizar el acceso generalizado a dichos sistemas.
- 3. Abrir la educación y la formación a un mundo más amplio.
Para alcanzar la consecución de estos objetivos se plantea la utilización de un método para alcanzarlo: el Método Abierto de Cooperación (MAC). Se trataría de integrar a los entes regionales y locales, a los interlocutores sociales y a la sociedad civil de cada uno de los países miembros en el establecimiento de unos objetivos comunes y compartidos con respecto a la medición de los progresos de cada país. Todo ello, en función de una lista de indicadores o niveles de referencia y con la finalidad de facilitar el aprendizaje mutuo y una rendición de cuentas, aunque sin imponer un proceso determinado. Podemos afirmar entonces que este método, ya utilizado por la Unión Europea tras el Tratado de Ámsterdam (1997), puede caracterizarse como un medio regulador débil, ya que, como hemos indicado, el principio de subsidiariedad queda restringido en el caso de la Estrategia de Lisboa.
En esta Cumbre de Barcelona (2002) que venimos de mencionar se adopta el Programa de Trabajo «Educación y Formación 2010» para alcanzar los objetivos educativos de Lisboa. Aparecen así trece medidas concretas a llevar a cabo por cada uno de los objetivos propuestos anteriormente en cada país miembro.
En este contexto de reformas encauzadas hacia el año 2010, se celebra también en 2002 y en Copenhague una reunión de los ministros de Formación Profesional y la Comisión Europea, de la que resultará la Declaración de Copenhague, en la cual se van a concretar los objetivos de cooperación europea en el ámbito de la formación profesional (Lorente y Torres, 2010:171).
Previamente en Brujas había tenido lugar en el año 2001 una reunión de los directores generales de Formación Profesional y agentes sociales para establecer cómo iba a contribuir la formación profesional a la consecución de los objetivos estratégicos planteados en la Cumbre de Lisboa.
Dado que ambas reuniones abordan la formación profesional en Europa como medio para la construcción de una economía basada en el conocimiento, ambas van a conformar lo que se conoce como Proceso de Brujas-Copenhague. Dicho proceso se va a centrar en la mejora de la calidad de la formación profesional, la transparencia y el reconocimiento de competencias y cualificaciones.
Proceso de Brujas-Copenhague
2. Objetivos y propuestas del Proceso de Brujas-Copenhague
La Declaración de Copenhague se aprobó el 30 de noviembre de 2002, tratando de destacar, entre otros aspectos, las prioridades existentes en cuanto al papel que debe jugar la formación profesional en la consecución de la Estrategia de Lisboa 2010. Podemos poner de relieve la dimensión europea, el aumento de la transparencia, el reconocimiento de competencias y cualificaciones y la mejora de la calidad de la formación profesional, así como el establecimiento de prioridades nacionales en cada uno de los Estados miembros para, posteriormente, incidir en su consecución. Entre las propuestas concretas, destaca la posibilidad de establecer un sistema de homologación de créditos para la enseñanza y formación profesional similar a lo alcanzado con el Proceso de Bolonia en la enseñanza universitaria, así como desarrollar una serie de principios comunes para favorecer la convalidación del aprendizaje no formal e informal.
Los principios que van a regular la implantación de lo aquí propuesto, aluden a la necesidad de cooperación existente entre los Estados miembros, la Comisión, los países candidatos, los países de la EFTA-AEE y los interlocutores sociales, así como al carácter voluntario de las medidas.
Como acciones de seguimiento del programa de trabajo, se establece que los objetivos aquí propuestos deberán ser tenidos en cuenta en el informe realizado por la Comisión al Consejo de Enseñanza, Juventud y Cultura de la Unión Europea. Se coloca así la cooperación entre los países como eje fundamental de las políticas europeas en materia de enseñanza y formación profesional, ya que se contempla hasta el año 2004 la continuidad del trabajo en cuanto a la construcción de un solo marco de transparencia, transferencia de créditos en formación profesional y desarrollo de herramientas de calidad (Declaración de Copenhague, 2002).
A partir de esta Declaración nace el Proceso de Brujas-Copenhague, tal y como hemos indicado previamente, entendido como una iniciativa de los Estados miembros para mejorar, esencialmente, la cooperación en cuanto a la educación técnica y formación profesional en el seno de la Unión Europea.
Para la realización de este proceso se conformaron tres equipos para los temas relativos a la transparencia, aseguramiento de la calidad y sistemas de puntos de eficacia, así como un gremio de coordinación que dirige todo el proceso en su conjunto.
Por otro lado, merece la pena destacar que no todos los países han participado en la misma medida en cuanto a la implantación y consolidación de este proceso y de los equipos de trabajo. Alemania, por ejemplo, ha tenido una participación mayor ya que lo ha codirigido desde sus inicios, manteniendo su representación en todos los equipos conformados, los cuales han comenzado a trabajar en conjunto a principios del año 2003. Del mismo modo en que algunos Estados se implicaron en la consecución de los objetivos planteados, no en todos se hizo lo propio, es decir, no se puso en marcha la estrategia que se solicitaba en todos los niveles de educación y formación profesional (Muniozguren Lazcano, 2007).
Desarrollo
3. Desarrollo del proceso. ¿Se han cumplido los objetivos planteados?
La primera revisión de la Declaración de Copenhague se da a conocer con el Comunicado de Maastricht en el año 2004. La evaluación concluye que los avances en cuanto a la situación existente en el año 2000, momento en el que se celebra la Cumbre de Lisboa, son considerables, dado que el programa de trabajo destinado a la consecución de los objetivos creó un espacio de cooperación entre los treinta y un Estados firmantes, los agentes sociales y algunas organizaciones internacionales, entre ellas la OCDE y la UNESCO. Dicho Comunicado indica que en dos años el Proceso de Brujas-Copenhague ha conseguido mejorar la imagen y la visibilidad de la formación profesional en la Unión Europea, así como contribuir a la consecución de la Estrategia de Lisboa.
De todos modos, se destaca en el ámbito nacional la necesidad de que los sistemas de formación profesional, las instituciones y las empresas contribuyan de forma conjunta al alcance de los objetivos de Lisboa, siendo necesario en la Unión Europea un mayor avance en la construcción del mercado de trabajo común, y un incremento de la transparencia, la calidad y la confianza mutua.
Con todo, será el Informe Intermedio Conjunto del Consejo y de la Comisión «Educación y Formación 2010» en el año 2004, el que ponga el contrapunto negativo, ya que mostrará el grado de consecución de los objetivos propuestos en el Proceso de Brujas-Copenhague. Se destaca especialmente que los avances producidos son más lentos de lo esperado, constatando aquí la escasa participación e implicación en el Proceso de algunos de los Estados miembros. Los puntos más débiles aluden a la lentitud en la construcción de la economía basada en el conocimiento, la aplicación nacional de las políticas activas para el empleo y las políticas de reforma de los sistemas educativos y formación profesional.
Destaca especialmente la existencia de una brecha cada vez mayor entre los Estados europeos del Norte y del Sur, lo cual implica que, de seguir a ese ritmo, los objetivos propuestos en Lisboa no llegarían a cumplirse en el plazo previsto. Otros de los aspectos que la Comunicación de la Comisión «Educación y Formación 2010» (2003) señala en negativo en estas fechas aluden a los aspectos siguientes:
- El nivel educativo del conjunto de los europeos sigue manteniéndose en cuotas insuficientes. Dato: Sólo el 75% de los jóvenes de 22 años han terminado el ciclo superior de la enseñanza secundaria, mientras que el objetivo en 2010 sería alcanzar el 85%.
- La participación de los jóvenes en procesos de educación y formación permanente sigue siendo muy baja. Dato: Mientras que el objetivo propuesto era alcanzar la participación en la formación permanente del 12?5%, actualmente se sitúa en cifras inferiores al 10%.
- Las cifras relativas al fracaso escolar no mejoran. Dato: Uno de cada 5 alumnos abandona el sistema educativo de forma prematura y sin el título de la enseñanza secundaria obligatoria bajo el brazo, mientras que el objetivo señalado era que lo hiciera sólo uno de cada 10.
- Existe una considerable escasez de docentes. Dato: De 2004 a 2015 será necesario contratar a más de un millón de profesores debido al aumento de las jubilaciones y al envejecimiento de la población.
Dada esta situación, la Comisión propone activar cuatro acciones desde ese mismo momento:
- 1. Concentrar las reformas y las inversiones en los puntos clave de cada país, aumentando los recursos destinados a educación y conociendo las prioridades de cada uno a corto y medio plazo, así como su contribución a la consecución de los objetivos europeos para el 2010.
- 2. Hacer que el aprendizaje permanente sea una realidad concreta, instaurando un plan de acción coherente para la aplicación de estrategias globales y concentrando esfuerzos en los grupos más desfavorecidos.
- 3. Construir por fin la Europa de la Educación y la Formación con la instauración de un marco europeo de referencia para las cualificaciones de la enseñanza superior y formación profesional.
- 4. Otorgar el lugar que le corresponde al programa «Educación y Formación 2010».
En definitiva, Europa continúa situándose por detrás de Estados Unidos y Japón, caracterizados como sus competidores principales en cuanto a inversión en educación y formación, así como en la aplicación de estrategias globales para que el aprendizaje permanente sea una realidad plausible.
Una vez que se han establecido públicamente los retos, en los años posteriores a esta comunicación de urgencia de la Comisión «Educación y Formación 2010» (2003), aparecen varias iniciativas concretas que tratan de responder a las acciones prioritarias planteadas:
- La unión de las propuestas europeas para reforzar la transparencia, mejorar la transferibilidad y facilitar la valoración de los resultados de aprendizaje en un Marco Común para la Transparencia de las Cualificaciones Profesionales Europass. Se trata de un dosier de cinco documentos de formato único europeo que indica las cualificaciones y competencias profesionales adquiridas por su titular (Muniozguren Lezcano, 2007). Dicho dosier está compuesto por:
- La Recomendación propuesta al Parlamento y al Consejo europeos en abril de 2008 para la creación de un Sistema Europeo de Créditos para la Enseñanza Técnica y Formación Profesional (ECVET) especialmente destinado al reconocimiento de competencias y cualificaciones. Dicho sistema se plantea con los mismos principios del Sistema Europeo de Transferencia de Créditos (ECTS) aunque la carga de trabajo es el concepto que los diferencia al no contemplarse en los ECVET. Este sistema permitirá combinar de forma simplificada las disposiciones en materia de formación en los distintos países, por lo que el ciudadano podrá transferir cualificaciones, y sus correspondientes certificaciones de un país a otro dentro del territorio de la Unión. Los objetivos de esta herramienta aluden a la transferencia de los resultados de aprendizaje, al avance en cuanto a los procesos de acumulación de unidades hacia una cualificación parcial o completa, así como a la mejora de la transparencia y el reconocimiento mutuo de logros de aprendizaje.
- También se realizó una propuesta para crear un Marco Común de Garantía de la Calidad para la Enseñanza Técnica y Formación Profesional (CQAF). Se trataría de un instrumento común de evaluación y revisión de la calidad en las enseñanzas profesionalizadoras que trata de involucrar a los agentes sociales en el proceso.
- Por último, se propone la creación y consolidación de un Marco de Cualificaciones del Espacio Europeo (EQF), el cual trata de hacer realidad el reconocimiento de las cualificaciones nacionales en toda la Unión. El objetivo principal será permitir a los ciudadanos utilizar con pleno derecho las distintas oportunidades educativas y formativas europeas, mejorando así la transparencia entre los sistemas y las personas. Tanto empleados como empleadores podrán identificar interconexiones, sinergias y solapamientos entre la oferta de su propio sector y entre otros. Se establecen así ocho niveles de cualificación profesional en función de una serie de conocimientos, destrezas y competencias, a los cuales deberán estar adaptados los sistemas de cualificaciones de cada uno de los países antes del año 2011.
En definitiva, lo que se pretende esencialmente es construir un mercado laboral europeo y facilitar la movilidad tanto de trabajadores como de estudiantes y formadores dentro del territorio de la Unión. Esta preocupación ha sido una constante desde el inicio de la andadura europea, aludiendo siempre de forma especial al reconocimiento de títulos y a la creación de un sistema de correspondencia de las cualificaciones (Gairín, 2009:197) como instrumentos para la consecución de este objetivo.
Los objetivos propuestos para el año 2010 se cumplen, pues, de forma parcial, dado que, a pesar de que las iniciativas se encuentran encima de la mesa, algunas todavía no han sido legisladas y puestas en funcionamiento.
El Marco Europeo de Cualificaciones del Espacio Europeo (EQF) fue adoptado por el Parlamento y el Consejo europeos el 23 de abril de 2008, por lo que ha comenzado a dar sus primeros pasos. Del mismo modo, el Europass ha entrado en vigor en el año 2005 , posibilitando así que los ciudadanos de la Unión puedan presentar sus capacidades y competencias de forma fácilmente comprensible en todos los países agregados y facilitando así el tránsito de trabajadores por toda Europa.
A diferencia de ambos, el Sistema Europeo de Transferencia de Créditos para la Formación Profesional (ECVET) se encuentra planteado en su modelo preliminar y como proyecto en construcción (Lorente y Torres, 2010:174-175). Con respecto al Marco Común de Garantía de la Calidad para la Enseñanza Técnica y Formación Profesional (CQAF), se ha construido un modelo común, un sistema de supervisión y una serie de indicadores que en conjunto constituyen un instrumento de medida (Leney, 2004:23). Sin embargo, aún no ha sido adoptado por el Consejo y el Parlamento Europeo, por lo que no ha entrado en vigor en el plazo previsto.
Por otro lado, a partir de la propia Declaración de Copenhague (2002) se han establecido una serie de principios comunes para la determinación y convalidación de la educación no formal e informal (Consejo Europeo, 2004), los cuales son necesarios para desarrollar sistemas fiables y de calidad para convalidar dichos aprendizajes en el conjunto de la Unión. Sin embargo, la adopción de estos principios tiene carácter voluntario, dando forma a la constitución de sistemas de reconocimiento pero sin establecer ninguno específico (Tejada, 2008:21).
Conclusiones generales
Tal y como bien indica el Comunicado de Maastricht (2004), el Proceso de Brujas-Copenhague ha sido la base de la definición de las prioridades políticas requeridas en materia de formación profesional para conseguir los objetivos planteados en la Cumbre de Lisboa. Se ha dado un paso más en la construcción de un verdadero mercado de trabajo europeo y una economía competitiva.
Del mismo modo, el informe intermedio conjunto del Consejo y de la Comisión «Educación y formación 2010» en el año 2004, ha puesto en evidencia el importante papel que ha jugado la Declaración de Copenhague en aspectos como el fomento de las reformas, el apoyo del aprendizaje a lo largo de la vida y el aumento de la confianza mutua entre los Estados miembros en cuanto a la calidad de la formación profesional.
Algunas de las evidencias más destacadas de esta cooperación son el Europass o Marco Común Europeo para la Transparencia de las cualificaciones profesionales, la creación del Marco Europeo de las Cualificaciones (EQF) y la creación del sistema de transferencia de créditos para la formación profesional (ECVET). Se trata de tres iniciativas concretas que, sin duda, avanzan en el camino propuesto, pero que en este año 2010 ya deberían estar constituidas y en proceso de consolidación. Los primeros pasos están dados, y ahora sería necesario poner en práctica todas estas iniciativas, fortalecerlas y dotarlas de significado y utilidad en el contexto de la Unión.
El aumento de la cooperación en materia de formación profesional entre los países, no implica necesariamente que los avances producidos cumplan con las expectativas propuestas. Parece necesario poner el énfasis en las acciones concretas que debe desarrollar cada uno de los Estados miembros y los agentes sociales para conseguir los objetivos comunes planteados inicialmente, percibiendo claramente la aportación de cada uno a su consecución.
El proceso de Brujas-Copenhague ha sido, con todo, un referente europeo para avanzar en la consolidación de un modelo común de formación profesional, empleando la cooperación y el trabajo conjunto como vía para alcanzarlo. Tal y como indican Lorente y Torres (2010:178), podemos considerar que el Proceso de Brujas-Copenhague es a la formación profesional lo que el Proceso de Bolonia a la enseñanza universitaria: un modelo de referencia y una guía para la construcción de un espacio europeo de educación y formación.
La contribución de la formación profesional al alcance de los objetivos propuestos en «Educación y Formación 2010» es de especial importancia, dado el papel que ha jugado en la consecución, a su vez, de los objetivos de la Estrategia de Lisboa 2010. Sin embargo, en vistas de lo avanzado hasta ahora, parece necesario impulsar los cambios con más firmeza y determinación, así como plantear el acercamiento de las instituciones a los ciudadanos y a sus necesidades. Para ello, es necesario confeccionar planes de acción local y regional para la educación y formación profesional en convergencia con el empleo, los cuales deberán estar elaborados, como bien indica Muniozguren Lezcano (2007), por todos los agentes sociales implicados, tomando como marco los objetivos tanto europeos como nacionales a este respecto. Todo ello ya se está estableciendo en el marco de la nueva estrategia «Educación y Formación 2020» y es una tarea que Europa tiene pendiente en los años venideros.